Prof. Fabio Saitta, Professore ordinario di Diritto amministrativo, Università di Catanzaro
Sommario: 1. Riprendendo un ragionamento svolto quindici anni fa. – 2. Decentramento del servizio nazionale di istruzione ed autonomia delle istituzioni scolastiche: dalla riforma costituzionale del 2001 alla c.d. «buona scuola». – 3. L’autonomia scolastica in Europa: un sintetico quadro d’insieme. – 4. L’autonomia statutaria delle università e degli istituti dell’Alta formazione artistica e musicale: spunti di riflessione. – 5. Le (persistenti) ragioni a favore del riconoscimento dell’autonomia statutaria delle scuole.
1. Riprendendo un discorso svolto quindici anni fa
Raccogliendo lo stimolo dell’amico prof. Francesco Greco, vorrei provare a riprendere un ragionamento sull’autonomia statutaria delle scuole svolto, proprio qui a Cosenza e sempre in un incontro seminariale organizzato dall’Associazione Nazionale Docenti, quasi quindici anni fa[1], per verificarne la tenuta alla luce del mutato – ma, come vedremo, non troppo – contesto normativo e culturale e valutare se vi siano concrete prospettive che si realizzi quanto allora auspicavo.
Quel discorso prendeva sostanzialmente le mosse dalla legge n. 59 del 1997 – che, pur avendo dato notevole spessore all’autonomia scolastica, continuava a disegnare un sistema scolastico che, ancorchè policentrico, restava saldo nella sua unitarietà, tanto da indurre la dottrina ad affermare che l’attuazione del sistema di autonomia delle scuole rischiava di «essere compromesso da una sorta di centralismo di ritorno»[2] – e dal d.p.r. n. 275 del 1999 – che, nell’approvare il regolamento sull’autonomia delle istituzioni scolastiche previsto dall’art. 21 della legge Bassanini, aveva dato espresso risalto all’autonomia funzionale, il cui significato era stato subito individuato in dottrina «nella possibilità di modellare l’esercizio della “funzione” (la gestione dei percorsi formativi) in base alle esigenze della propria utenza e in relazione alle politiche territoriali del lavoro e alla offerta di formazione superiore sia universitaria che extra-universitaria»[3] – e dall’amara constatazione che, a prescindere dal tipo di autonomia funzionale effettivamente attribuita alle scuole[4], permaneva un quadro complessivo non del tutto soddisfacente, in quanto l’attribuzione di varie forme di autonomia aveva sì comportato «il superamento di una concezione puramente statale del sistema di istruzione»[5], ma non aveva ancora trasformato la scuola in un soggetto davvero indipendente e svincolato dal sistema organizzativo-amministrativo statuale.
La situazione non sembrava essere stata sensibilmente modificata nemmeno dalla riforma del Titolo V della Costituzione, anche perché la «clausola di salvaguardia dell’autonomia delle istituzioni scolastiche»[6], esplicitamente prevista dal comma 3 dell’art. 117, resta pur sempre inserita nel comma relativo alla potestà legislativa concorrente, «con ciò sembrando significare che l’autonomia scolastica possa essere sensibilmente compressa (seppur non soppressa) dalla legge statale, quando questa adotti le “norme generali sull’istruzione” di cui all’art. 117, comma 2, lett. m)»[7]. Alla limitata autodeterminazione dei fini, ossia di indirizzo, si aggiungeva, peraltro, la forte dipendenza nella provvista delle risorse umane e finanziarie[8].
La legge delega sull’istruzione n. 53 del 2003 non aveva in alcun modo cambiato i termini della questione, in quanto priva di «un disegno complessivo di riprogettazione del quadro organizzativo generale nel segno dell’autonomia», tant’è che la dottrina aveva affermato che «nel volgere di un breve lasso di tempo l’autonomia delle istituzioni scolastiche, da principio organizzativo fondamentale dell’intero sistema di istruzione, dotato anche di rilevanza costituzionale, sembra essere divenuto un mero limite esterno dell’attività normativa del Governo»[9].
Insomma, il contesto generale era tale da indurre a dubitare dell’effettiva volontà di cambiamento del sistema: si era detto, in altri termini, che non era da escludere che si trattasse «di una tipica politica simbolica», cioè che, «una volta “lanciata” l’autonomia, quindi accontentata l’opinione pubblica con un segnale certamente forte di modernizzazione, nessuno abbia veramente l’intenzione o l’interesse di attuarla, per non turbare più di tanto gli equilibri consolidati»[10].
Era in questo quadro che avevamo allora inserito la specifica problematica dell’autonomia statutaria delle scuole, problematica che sembrava essere del tutto estranea al dibattito dottrinale, se è vero che la stragrande maggioranza degli studi in materia trattavano di tutti i profili dell’autonomia scolastica, tranne che dell’autonomia statutaria, alla quale evidentemente nemmeno si pensava.
Eppure, già quindici anni fa ci sembrava chiaro che un sistema di istruzione davvero improntato al sistema autonomistico non può che essere fondato sulla prevalenza non già degli apparati amministrativi, ma degli istituti al cui interno si fa istruzione, i quali devono essere capaci di esprimere un proprio indirizzo politico-amministrativo[11] al pari degli enti esponenziali delle relative comunità contemplati dall’art. 5 della Costituzione, titolari appunto di autonomia politica. Si vuol dire, in altri termini, che il fulcro della singola scuola non può essere rappresentato dal P.O.F. («Piano dell’offerta formativa»), che ha contenuto limitato alla formazione culturale e dev’essere coerente con i progetti generali ed educativi dei diversi tipi ed indirizzi di studi a livello nazionale.
Già sessant’anni fa, del resto, Massimo Severo Giannini evidenziava come il significato primo – e, secondo taluno, l’unico autentico in sede giuridica – del termine autonomia sia quello di autonomia normativa, essendo proprio lo statuto la più alta manifestazione di autonomia dell’ente, che viene abilitato a produrre norme generali aventi un’efficacia costitutiva dell’ordinamento medesimo[12].
In considerazione di ciò, non si comprendeva per quale ragione dovesse a priori escludersi che alle istituzioni scolastiche venisse attribuita anche autonomia statutaria, che, ove di spessore analogo a quella attribuita a comuni e provincie o, ancora meglio, alle università[13], quindi rispettosa delle leggi statali, mentre non darebbe spazio ad eccessive spinte centrifughe, potrebbe rendere le istituzioni scolastiche finalmente capaci di compiere quel salto di qualità che, ormai da tempo e da più parti auspicato, stenta ancora a realizzarsi.
La questione – sia chiaro – era ed è tuttora assai problematica, se è vero che la dottrina che si è maggiormente occupata del problema non ha potuto far a meno di evidenziare che, «se l’attribuzione di una piena o, quanto meno, più ampia autonomia scolastica potrebbe probabilmente garantire […] il raggiungimento di risultati di eccellenza in relazione a talune particolari realtà scolastiche ed, al contempo, il contenimento della spesa pubblica in materia di istruzione, l’eccessiva estensione potrebbe comportare, a seguito della rottura di quegli equilibri fondati sull’unità nella differenziazione, l‘accentuazione delle problematiche connesse alla dispersione ed alla segregazione scolastica, alla violenza giovanile ed alla asimmetria delle condizioni di partenza»[14].
Pur consapevoli di tutto ciò, ponendo a raffronto i contenuti dell’atto aziendale adottato da una qualsiasi azienda sanitaria con quelli, assai più limitati, del piano dell’offerta formativa di una qualsiasi scuola, ci eravamo però chiesti come mai il legislatore, alquanto prudente nell’improntare a vera e propria autonomia la gestione del servizio d’istruzione, abbia avuto meno remore nell’attribuire autonomia lato sensu statutaria[15] alle aziende sanitarie locali, che hanno il compito, altrettanto se non più delicato di quello delle scuole, di tutelare il diritto alla salute, diritto sociale per eccellenza.
Anche alla luce di quest’ultima considerazione, l’attribuzione alle istituzioni scolastiche di un’autonomia statutaria da esercitare sulla base di criteri dettati dal legislatore statale, che determinerebbe i criteri generali per l‘adozione degli statuti, individuandone i contenuti e, quindi, i limiti, così da evitare eccessive spinte centrifughe, ci era parsa un’operazione praticabile.
2. Decentramento del servizio nazionale di istruzione ed autonomia delle istituzioni scolastiche: dalla riforma costituzionale del 2001 alla c.d. «buona scuola»
Negli anni successivi al seminario cosentino del 2004, lo scenario non ha subìto modificazioni sostanziali.
Con riguardo al secondo ciclo del sistema educativo di istruzione e formazione, l’art. 1, comma 4, del decreto legislativo n. 226 del 2005 ha ribadito che tutte le istituzioni «sono dotate di autonomia didattica, organizzativa, e di ricerca e sviluppo».
Alcuni anni dopo, in un atto di indirizzo, il M.I.U.R. ha definito «irrinunciabile» l’autonomia delle istituzioni scolastiche, affermando che la stessa «si pone […] come essenziale e ineliminabile sfondo del complessivo processo di miglioramento in atto del sistema scolastico»: anche in tal caso, tuttavia, si è continuato a parlare esclusivamente di autonomia didattica ed organizzativa[16].
A ciò si aggiunga che tra l’autonomia scolastica (in tutte le sue declinazioni) enunciata (spesso enfaticamente) e quella effettivamente praticata c’è una differenza enorme, tanto da percepirsi una sorta di paura dell’autonomia, che proprio perché spaventa viene lasciata sotto tutela, con la conseguente riproposizione di «striscianti logiche gerarchiche e modelli burocratici esterni alle scuole»[17].
Per essere davvero autonome, le istituzioni scolastiche dovrebbero potersi confrontare con svariati livelli politico-amministrativi e non soltanto con lo Stato e non dovrebbero essere configurate come mere articolazioni esecutive di ciascuno o qualcuno di essi[18], mentre oggi il sistema scolastico risulta incentrato su una relazione «privilegiata» o «bipolare» tra M.I.U.R. e istituzioni scolastiche[19].
In definitiva, ci sembra che colga nel segno l’analisi secondo cui il progressivo abbandono della linea d’intervento iniziale, tracciata dall’art. 21 della legge n. 59 del 1997, intesa a collocare l’autonomia delle istituzioni scolastiche come elemento di snodo fondamentale della riforma complessiva del sistema scolastico, ne abbia comportato un’implementazione riduttiva, «come pura operazione di decentramento orientata ad una conduzione più efficiente del servizio d’istruzione ma priva di incidenza sui suoi contenuti e le sue finalità di fondo»[20].
A ben guardare, anzi, negli ultimi anni si registra un complessivo «neocentralismo ministeriale di ritorno», nel senso che «legislatore e amministrazione statale tendono a riappropriarsi sia degli spazi aperti dalla legge n. 59 del 1997 a favore dell’autonomia delle Istituzioni scolastiche, sia delle funzioni amministrative conferite dal d.lgs. n. 112/1998 al sistema regionale»[21].
Avvicinandoci ai giorni nostri, non possiamo far a meno di constatare che il panorama dell’autonomia delle scuole è rimasto pressochè immutato anche dopo la riforma della c.d. «buona scuola».
L’art. 1 della legge n. 107 del 2015 – dichiaratamente intesa a dare «piena attuazione all’autonomia delle istituzioni scolastiche di cui all’articolo 21 della legge 15 marzo 1997, n. 59, e successive modificazioni, anche in relazione alla dotazione finanziaria» (comma 1)[22] – si è, infatti, limitato ad istituire a tal fine «l’organico dell’autonomia, funzionale alle esigenze didattiche, organizzative e progettuali delle istituzioni scolastiche, come emergenti dal piano dell’offerta formativa» (comma 5). Nel suo complesso, non sembra proprio che le innovazioni introdotte dall’anzidetta riforma abbiano comportato un aumento del grado di autonomia scolastica costituzionalmente prevista all’art. 117, comma 2, ma semmai ulteriormente circoscritto il ruolo delle regioni ed ampliato quello dello Stato, tanto da porre il dubbio di una piena compatibilità della nuova disciplina con le indicazioni della giurisprudenza costituzionale[23], che un decennio addietro aveva invitato il legislatore a «conciliare, da un lato, basilari esigenze di “uniformità” di disciplina della materia su tutto il territorio nazionale, e, dall’altro, esigenze autonomistiche che, sul piano locale territoriale, possono trovare soddisfazione mediante l’esercizio di scelte programmatiche e gestionali rilevanti soltanto nell’ambito del territorio di ciascuna Regione»[24].
3. L’autonomia scolastica in Europa: un sintetico quadro d’insieme
A questo punto, per aver un quadro più completo, può essere utile dare un rapido sguardo alla situazione degli altri paesi europei.
Il primo dato che emerge è che, salvo sparute eccezioni, in Europa l’autonomia scolastica è fenomeno alquanto recente sia nei paesi storicamente centralizzati che in quelli federali: alcuni stati hanno introdotto delle riforme in tal senso sin dagli anni ’80 del secolo scorso, ma – come ha recentemente ricordato Francesco Greco – soltanto a partire dal decennio successivo il movimento si è generalizzato[25].
Soltanto il Belgio ed i Paesi Bassi, i cui sistemi educativi sono tradizionalmente gestiti da poteri organizzatori che godono di ampia libertà, presentano una tradizione di autonomia scolastica particolarmente sviluppata, mentre per il resto l’autonomia delle scuole non appartiene alla tradizione europea[26].
A partire dagli anni ’90, tuttavia, un po’ tutti i paesi hanno approvato delle riforme che uniscono decentralizzazione politica ed autonomia scolastica, anche se quest’ultima è concepita, in linea di principio, in termini di autonomia didattica, ergo come strumento attraverso cui migliorare i risultati scolastici[27].
Una situazione, insomma, assai simile a quella italiana, anche perché pure negli altri paesi dell’Unione queste riforme si iscrivono, nella maggioranza dei casi, in contesti normativi nazionali connotati da meccanismi decisionali di tipo discendente (c.d. modello top-down), nei quali gli istituti scolastici non svolgono un ruolo attivo: nella quasi totalità dei paesi, l’autonomia è decisa a livello centrale attraverso procedimenti legislativi o amministrativi di tipo prescrittivo e viene sostanzialmente imposta alle scuole anche in assenza di una loro richiesta e, soprattutto, senza che esse possano intervenire nel relativo procedimento[28].
Per completezza, tuttavia, corre l’obbligo di segnalare l’esperienza del Regno Unito, dove, dal 2010, le scuole possono diventare academies, cioè autonome dal governo locale (Local Authority): in tal caso, esse continuano ad essere integralmente finanziate dal governo, ma acquisiscono autonomia, nel rispetto di linee guida stabilite dal dipartimento dell’istruzione, sull’utilizzo dei fondi, il curriculum scolastico, le ammissioni e, soprattutto, la gestione del personale[29]: quest’ultima, in particolare, cioè il reclutamento del personale docente da parte dei consigli di amministrazione (Governing bodies), rappresenta un esempio estremo di decentramento che non ha eguali in Europa e che, invece, meriterebbe di essere introdotto anche dalle nostre parti.
4. L’autonomia statutaria delle università e degli istituti dell’Alta formazione artistica e musicale
Com’è noto, l’ultimo comma dell’art. 33 della Costituzione sancisce il diritto di istituzioni di alta cultura, università ed accademie di «darsi ordinamenti autonomi nei limiti stabiliti dalle leggi dello Stato».
La dottrina più accorta, tuttavia, ha sottolineato che l’autonomia delle università trova fondamento nella loro «missione», di cui la Costituzione si è semplicemente fatta carico (artt. 9, e 33, commi 1 e 6): si riconosce loro la potestà di «darsi ordinamenti autonomi» proprio perché sono luoghi in cui si esercita la libertà della ricerca scientifica e dell’insegnamento dei suoi esiti e la facoltà di autodisciplinarsi rappresenta un presupposto indispensabile per l’esercizio di tale libertà[30].
Per quanto qui più interessa, è affermazione ricorrente che l’autonomia universitaria sia «dovuta a quanto di peculiare l’università ha rispetto alla scuola, che consiste nel fatto che la prima, oltre a svolgere, come la seconda, compiti didattici, svolge, diversamente dalla seconda, la ricerca scientifica»[31]. In effetti, negli studi concernenti l’università, si suole evidenziare come ciò che caratterizza l’insegnamento universitario sia l’originalità e l’abilità del professore, la sua capacità di trasmettere ciò che egli ha appreso con le proprie ricerche e di fare condividere le proprie scoperte[32].
Ciò è sicuramente vero; si tratta, però, di vedere se sia sufficiente ad escludere che anche le istituzioni scolastiche meritino di godere di un’autonomia statutaria analoga, o quantomeno assai simile, a quella degli atenei.
Se si conviene, infatti, sul fatto che l’autonomia sia funzionale (non soltanto alla libertà di ricerca, ma) anche alla libertà di insegnamento[33], se ne dovrebbe dedurre che l’autonomia statutaria delle istituzioni scolastiche, pur non essendo imposta dalla Costituzione, potrebbe trovare una valida giustificazione nella libertà di insegnamento, sicuramente comune anche alle scuole, e risultare, quindi, quantomeno opportuna e non dannosa[34].
Ciò anche perché pure le istituzioni scolastiche, al pari delle università, non sono soltanto luoghi di esercizio di libertà, ma anche di doveri, in quanto erogano un servizio pubblico[35], e risultano penalizzate dal riconoscimento di un’autonomia meramente funzionale[36], che non consente loro un’adeguata libertà nell’esercizio delle funzioni di insegnamento, non sottraendole al rapporto di dipendenza dall’ordinamento giuridico dello Stato persona[37].
L’esigenza di tutelare la libertà di insegnamento connessa all’erogazione di un servizio pubblico analogo a quello erogato dalle università potrebbe, ad es., giustificare un divieto, per il M.I.U.R., di imporre norme mediante circolari uguale a quello sancito, per le università, dall’art. 6, comma 2, della legge n. 168 del 1989[38]: è risaputo, infatti, che tale prassi ministeriale è fortemente limitativa dell’autonomia delle scuole[39].
Discorso analogo può farsi per gli istituti dell’alta formazione artistica e musicale (accademie di belle arti, conservatori di musica, Accademia nazionale di danza, Accademia nazionale di arte drammatica, istituti di istruzione artistica ed istituti musicali pareggiati), che l’art. 2, comma 1, della legge n. 508 del 1999 qualifica espressamente «istituti di alta cultura cui l’art. 33, cost. riconosce il diritto di darsi ordinamenti autonomi».
Tale qualificazione consente, infatti, di estendere agli anzidetti istituti profili di autonomia esclusi dalla precedente normativa[40], tra cui in particolare l’autonomia normativo-statutaria, con la conseguente eliminazione dei poteri di vigilanza del M.I.U.R.[41].
Come per le università, anche per gli istituti dell’Alta formazione artistica e musicale l’attività di ricerca costituisce una finalità primaria ed istituzionale, mentre – come si è detto – per le istituzioni scolastiche essa non rappresenta il compito fondamentale, ancorchè possa rivelarsi utile e necessaria per la formazione e l’educazione degli allievi: in sostanza, come conferma l’art. 21, comma 10, della legge n. 59 del 1997, secondo cui «le istituzioni scolastiche autonome hanno anche autonomia di ricerca, sperimentazione e sviluppo nei limiti del proficuo esercizio dell’autonomia didattica e organizzativa», nelle scuole la ricerca serve a supportare le attività didattiche e formative, che resta il loro scopo principale[42].
Ancora una volta, tuttavia, la circostanza che le istituzioni scolastiche si limitino, di regola, a trasmettere un sapere elaborato da altri, mentre negli istituti dell’Alta formazione artistica e musicale, come nelle università, il sapere viene insegnato con metodo critico e formato attraverso l’attività di ricerca, non osta, di per sé, all’attribuzione, anche alle prime, dell’autonomia statutaria riconosciuta ai secondi.
Ed invece, la differente formulazione impiegata dall’art. 117 della Costituzione[43] rispetto a quella contenuta nel precedente art. 33 con riguardo alle università (laddove si sancisce il loro «diritto di darsi ordinamenti autonomi») ha fatto sì che di autonomia normativa delle scuole possa sinora parlarsi solo con riguardo all’adozione dei regolamenti interni (art. 10 del decreto legislativo n. 297 del 1994) e dei regolamenti di disciplina degli studenti (art. 14 del d.p.r. n. 275 del 1999), nonché con riferimento alla possibilità di individuare «le modalità e i criteri di valutazione degli alunni nel rispetto della normativa nazionale ed i criteri per la valutazione periodica dei risultati conseguiti dalle istituzioni scolastiche rispetto agli obiettivi prefissati» ed i «criteri per il riconoscimento dei crediti e per il recupero dei debiti scolastici riferiti ai percorsi dei singoli alunni» (art. 4, commi 4 e 6, del d.p.r. n. 275 del 1999)[44].
5. Le (persistenti) ragioni a favore del riconoscimento dell’autonomia statutaria delle scuole
Solo pochi mesi fa, il M.I.U.R. ha diramato una circolare avente ad oggetto, testualmente: «L’autonomia scolastica quale fondamento per il successo formativo di ognuno»[45]. Si rammenta a tutti gli addetti ai lavori, ed in particolare ai dirigenti scolastici, che la legge n. 107 del 2015 ed i successivi decreti legislativi hanno ulteriormente rafforzato l’autonomia delle istituzioni scolastiche «per garantire il diritto allo studio, le pari opportunità di successo formativo»[46], e che «le forme di flessibilità dell’autonomia scolastica costituiscono la “cassetta degli attrezzi” per promuovere (…) il raccordo e la sintesi tra le esigenze e le potenzialità individuali e gli obiettivi nazionali del sistema di istruzione».
Eppure, nonostante la ribadita fiducia nei suoi confronti, l’autonomia scolastica stenta ancora a decollare.
Già un decennio addietro, la dottrina aveva affermato che l’introduzione dell’autonomia delle istituzioni scolastiche «è uno dei nodi fondamentali del mutamento strutturale del sistema educativo […], soprattutto per ciò che essa implica in termini di incrocio di conoscenze e competenze»[47]: si tratta proprio di quella «conoscenza condivisa» richiamata nel titolo dell’odierno seminario.
Subito dopo, tuttavia, la stessa dottrina non aveva potuto far a meno di riferire che le burocrazie sindacali e amministrative, «[l]’elefante ed il mammuth, come sono stati scherzosamente definiti dalla fantasia dell’ufficio scuola della Confindustria, non hanno mai accettato fino in fondo la sfida dell’autonomia e delle sue implicazioni. Il sindacato l’ha largamente intesa come il cavallo di Troia di una privatizzazione strisciante della scuola italiana (ritenendo che solo ciò che è statale può essere pubblico), mentre i vertici dell’amministrazione hanno (comprensibilmente?) contrastato la possibile erosione del loro ruolo consolidato di governo reale tanto più solido a causa dell’alternarsi delle maggioranze politiche. L’introduzione dell’autonomia ha sparigliato questa tranquilla partita»[48].
E’ opinione ormai da tempo assai diffusa – ed a nostro avviso del tutto condivisibile – che il sistema benevolmente definito autonomistico mantenga al «centro», tra M.I.U.R. ed uffici scolastici regionali e provinciali, qualsivoglia potere decisionale per la paura che s’introducano pericolose differenziazioni tra scuola e/o studenti, docenti, famiglie: la vera minaccia all’autonomia, insomma, continua ad essere la persistente invadenza del centro ministeriale, «che tutto dirige, ma nulla vede e nulla controlla realmente. Per rafforzarsi l’autonomia, oltre ad essere caratteristica della singola istituzione scolastica deve diventare regola di funzionamento del sistema istruzione: per questo è importante avere la consapevolezza che l’autonomia delle scuole non può che collocarsi in un sistema di autonomie»[49].
Ancora oggi, in sostanza, l’autonomia scolastica «può essere letta come un’indicazione prospettica, se non un auspicio, piuttosto che un dato confortato dall’attuale quadro regolativo della materia»: nonostante il riconoscimento costituzionale operato attraverso l’art. 117 e l’attribuzione della personalità giuridica, le scuole continuano ad essere sfornite di potestà di autonormazione[50].
E’ muovendo da queste considerazioni che, quindici anni dopo, torniamo a riproporre la questione dell’autonomia statutaria delle scuole riagganciandoci a quanto detto prima sulle università, le quali, in considerazione della tipologia di servizio pubblico che sono chiamate a svolgere, sono sicuramente le autonomie funzionali più vicine alle istituzioni scolastiche.
Ebbene, com’era stato notato da un accorto studioso proprio nell’ambito del seminario cosentino di quindici anni fa di cui parlavamo all’esordio, l’esigenza sottesa al riconoscimento dell’autonomia funzionale di siffatte istituzioni «è principalmente un’esigenza di autoamministrazione, che trova il suo riferimento normativo privilegiato nell’art. 2 della Costituzione, pur senza fuoruscire dalla sfera di applicazione dell’art. 5, dell’art. 97 e dei principi in essi racchiusi»; si tratta di un’autonomia che nasce «dal basso» ed affonda le proprie radici nella società civile, tanto da consentire di qualificare gli enti funzionali, al pari di quelli territoriali, come enti lato sensu locali [51].
Se a ciò si aggiunge, da un lato, che agli enti funzionali vengono solitamente attribuiti «standard piuttosto elevati di autonomia statutaria (e pure regolamentare), così da consentire ai loro organi di indirizzo, entro i limiti stabiliti dall’ordinamento, di consacrare in un provvedimento cardinale per la vita di ciascun ente il volto peculiare e distintivo di ciascuna autonomia funzionale, rispondente ai valori, alle vocazioni e agli interessi specifici condivisi dalla propria comunità di riferimento»[52], e, dall’altro, che il ruolo svolto dalle istituzioni scolastiche autonome (specie con riguardo al secondo ciclo dell’istruzione) è «pienamente assimilabile a quello delle università “statali”» in quanto entrambe «sono chiamate a specificare e a realizzare concretamente, attraverso modalità operative autodeterminate, gli obiettivi formativi stabiliti in termini generali a livello nazionale, adeguando tali obiettivi e gli standard del servizio pubblico al proprio contesto culturale e socio-economico», ci si accorge che non ci sono valide ragioni per negare alle scuole margini di autonomia statutaria analoghi a quelli riconosciuti agli atenei e, più recentemente, agli istituti dell’Alta formazione artistica e musicale[53].
Del tutto apprezzabili ci erano parse, pertanto, le iniziative di numerosi deputati poi confluite, nell’ottobre 2012 in un disegno di legge unitario recante «Norme per l’autogoverno delle istituzioni scolastiche statali», che all’art. 1 prevedeva espressamente il riconoscimento alle istituzioni scolastiche di «autonomia statutaria, nel rispetto delle norme generali sull’istruzione» (comma 3), aggiungendo che gli statuti regolerebbero «l’istituzione e la composizione degli organi interni, nonché le forme e le modalità di partecipazione della comunità scolastica», mentre il «funzionamento degli organi interni» verrebbe disciplinato da regolamenti (comma 4)[54].
Viceversa, del tutto insussistenti ci sembrano i rischi paventati dai firmatari dell’appello per il ritiro di tale disegno di legge, i quali assumono che quest’ultimo comporterebbe «la frantumazione della struttura del sistema scolastico nazionale come conseguenza dell’introduzione di singoli statuti deliberati autonomamente da ciascuna scuola senza precisi principi di riferimento ad una cornice regolamentare unitaria e con il rischio del trapasso dall’autonomia all’anarchia scolastica»[55]. In tal modo opinando, infatti, si trascura di considerare che – in perfetta linea con le indicazioni della Corte costituzionale, che ha da tempo chiarito che l’autonomia delle istituzioni scolastiche «non può risolversi nella incondizionata libertà di autodeterminazione, ma esige soltanto che a tali istituzioni siano lasciati adeguati spazi di autonomia che le leggi statali e quelle regionali, nell’esercizio della potestà legislativa concorrente, non possono pregiudicare»[56] – gli statuti dovrebbero rispettare le «norme generali sull’istruzione», i cui contenuti – sempre secondo la giurisprudenza costituzionale – sono da ricercare negli artt. 33 e 34 della Costituzione, che fissano «le caratteristiche basilari del sistema scolastico», e ricomprendono, quindi, anche le norme che, «pur avendo un impatto indiretto su profili organizzativi del servizio scolastico, rispondono alla esigenza essenziale […] di fissare standard di qualità dell’offerta formativa volti a garantire un servizio scolastico uniforme sull’intero territorio nazionale»[57]. Un così ampio ventaglio di prerogative statali sarebbe più che sufficiente a garantire che l’autonomia statutaria delle scuole non rappresenti un rischio per l’unitarietà del sistema d’istruzione.
E’ evidente, d’altronde, che così come non auspichiamo un federalismo scolastico competitivo, bensì cooperativo, una suddivisione dei poteri e delle funzioni che si svolga non in modo autonomo ed in concorrenza con le altre istituzioni, ma in modo armonico, non potremmo mai pensare ad un’autonomia statutaria del tutto libera da qualsiasi vincolo: come accade per le università, l’autonomia statutaria e regolamentare dovrebbe essere esercitata sotto la guida ed il controllo ministeriale[58]: un’autonomia collocata, quindi, all’interno di un quadro nazionale di compatibilità e di equità, in cui siano ben chiari norme generali, obiettivi di apprendimento e livelli essenziali delle prestazioni[59].
Così intesa, la potestà statutaria non comporterebbe alcuna «frantumazione della struttura del sistema scolastico nazionale», mentre consentirebbe alle istituzioni scolastiche di ottenere quella piena autonomia che «non può ritenersi raggiunta solo sulla base del decentramento delle competenze dal centro alla periferia»[60].
Altri sono, semmai, i difetti del c.d. «disegno di legge Aprea», il quale – come venne prontamente segnalato da autorevole dottrina – prevedeva l’introduzione dell’autonomia statutaria in un contesto inadeguato, in quanto connotato dalla persistenza di una concezione autoreferenziale della scuola, la cui organizzazione interna sarebbe rimasta sostanzialmente immutata a fronte dell’impianto di organi esterni, che sarebbero diventati inevitabilmente produttori di norme che finirebbero per complicare la vita dei dirigenti scolastici[61].
Da questo punto di vista, ben diversa è l’idea di fondo di un’altra proposta di legge presentata nel febbraio 2011[62], la quale – come aveva ben notato Francesco Greco – prevede la collocazione dell’autonomia statutaria «all’interno di una nuova architettura democratica dell’organizzazione scolastica che garantisce ad ogni componente partecipazione e corresponsabilità nelle scelte e nei risultati, con un ridisegno dei poteri gestionali, distinti da quelli di indirizzo, affidati ad un organo collegiale dotato di ampie competenze e con un preside eletto e a tempo che, oltre a possedere un alto profilo culturale e professionale, goda anche di quella autorevolezza necessaria che solo la comunità nella quale opera può riconoscergli»[63].
Va da sé, poi, che, una volta attribuita, una siffatta autonomia statutaria dovrebbe essere concretamente esercitata, ciò che in gran parte non è stato fatto con riguardo all’autonomia di offerta formativa e d’interazione con il contesto riconosciuta dal d.p.r. n. 275 del 1999: dopo aver assistito a «molti “P.O.F.-fotocopia”, riciclati da una scuola all’altra con qualche lieve aggiustamento, oppure Piani dell’offerta formativa esili, sciatti e insignificanti, dai quali comunque non è dato di evincere alcuna identità culturale e progettuale tipica delle singole istituzioni, rispondente ai valori e alle esigenze peculiari di ciascuna comunità scolastica»[64], non vorremmo vedere statuti scolastici fatti col «copia-incolla», come accaduto negli anni ’90 del secolo scorso con la stragrande maggioranza degli statuti comunali di prima generazione[65]. E’ inutile reclamare maggiori spazi di autonomia se non si dimostra di avere la voglia e la capacità di utilizzarli.
Tutto ciò considerato, non possiamo che auspicare che il progetto di legge n. 4121 venga ripreso e, previo eventuale perfezionamento, portato a compimento. Tuttavia, se ciò non dovesse accadere, l’autonomia statutaria delle scuole, pur cessando di essere una prospettiva concreta, resterebbe comunque una delle tante «utopie imperfette», quelle che riescono a «migliorare il mondo non in quanto si realizzano (o si possono realizzare), ma semplicemente in quanto vengono predicate»[66].
Fabio Saitta
(Relazione per Incontro seminariale su: «La conoscenza condivisa per un nuovo modello di organizzazione scolastica» – Cosenza, 15 febbraio 2019, al quale, per motivi sopravvenuti, il prof. Saitta non ha partecipare)
[1] F. Saitta, L’autonomia statutaria delle scuole: quali prospettive? (Relazione all’incontro seminariale su: «Uno statuto per le scuole: la nuova prospettiva dell’autonomia statutaria» – Cosenza, 22 aprile 2004), in Ist. fed., 2004, 561 ss.
[2] Così A. Pajno, Autonomia delle scuole e riforme istituzionali, in Osservatorio sulla scuola dell’autonomia, Rapporto sulla scuola dell’autonomia 2002, Roma, 2002, 44.
[3] A. Poggi, Istruzione, formazione professionale e Titolo V: alla ricerca di un (indispensabile) equilibrio tra cittadinanza sociale, decentramento regionale e autonomia funzionale delle istituzioni scolastiche, in Reg., 2002, 809.
[4] Sul punto, A. Sandulli, Il sistema nazionale di istruzione, Bologna, 2003, 175-176 e 191-192.
[5] A. Pajno, Natura e funzione della scuola soggetto di autonomia e di educazione all’autonomia, in Autonomia e riforme (Atti del 123° Convegno Nazionale dell’U.C.I.I.M. – Belluria-Rimini, 29 novembre/2 dicembre 1994), Roma, 1995, 40-41.
[6] In questi termini si esprime A. Poggi, op. cit., 811.
[7] A. Sandulli, op. cit., 176.
[8] Sul punto, per tutti, M. Gigante, L’istruzione, in Trattato di diritto amministrativo, a cura di S. Cassese, 2ª ed., Milano, 2003, I, 804-805.
[9] A. Pajno, L’autonomia delle istituzioni scolastiche: un cantiere abbandonato?, in Osservatorio sulla scuola dell’autonomia, Rapporto sulla scuola dell’autonomia 2003, Roma, 2003, 235-236.
[10] P. Romei, L’autonomia delle scuole: ragioni di un processo attuativo problematico, in Amministrare, 2002, 412.
[11] Così M. Carneroli, La scuola del futuro tra Stato e autonomia (locale e funzionale), in Pol. dir., 2000, 328.
[12] Autonomia pubblica, in Enc. dir., IV, Milano, 1959, 356-357.
[13] Su queste ultime ci soffermeremo appresso: cfr. infra, § 4.
[14] A. Sandulli, op. cit., 195.
[15] Nel senso che l’atto aziendale costituisce una fonte normativa in senso stretto, M.M. Procaccini, L’atto aziendale nel sistema delle fonti normative del servizio sanitario nazionale, in R. Balduzzi – G. Di Gaspare (a cura di), L’aziendalizzazione nel d.lgs. n. 229/99, Milano, 2001, 81 ss.
[16] Atto di indirizzo 8 settembre 2009, in www.edscuola.it, 3-4.
[17] Così G.C. De Martin, La parabola dell’autonomia scolastica, in www.amministrazioneincammino.luiss.it (2005), 2, secondo cui, «volendo considerare non solo l’autonomia scolastica originariamente sancita e riconosciuta sul piano normativo, ma anche i processi di successiva implementazione di questa scelta rivoluzionaria, emerge un quadro in chiaroscuro, che ha finora fortemente condizionato la possibilità di “praticare” concretamente l’autonomia».
[18] F. Fracchia, Il sistema educativo di istruzione e formazione, Torino, 2008, 220.
[19] A. Sandulli, op. cit., 76.
[20] M. Cocconi, L’autonomia funzionale delle istituzioni scolastiche fra riforma del Titolo V, riordino del sistema formativo e coordinamento comunitario (Intervento al Convegno su: «Questioni giuridiche ed organizzative per la riforma della scuola. Giornata di studio in onore di Umberto Pototschnig» – Trento, 14 maggio 2003), in www.amministrazioneincammino.luiss.it, 4; nello stesso senso, più recentemente, E. Picozza, Linee generali della riforma della scuola italiana (la buona scuola legge n. 107/2015), in V. Capuzza – E. Picozza – N. Spirito (a cura di), La buona scuola: introduzione alla riforma dell’istruzione italiana, Torino, 2016, 4, secondo cui «[i]n realtà nel disegno originario non vi è nessuna attribuzione originale di autonomia normativa in senso stretto alle istituzioni scolastiche e nemmeno di quella autonomia privata di tipo aziendale propria delle società commerciali: vi è semplicemente un trasferimento delle funzioni esercitate fino ad allora dagli organi centrali e periferici dello Stato».
[21] R. Morzenti Pellegrini, L’autonomia scolastica. Tra sussidiarietà, differenziazioni e pluralismi, 2ª ed., Torino, 2011, 49 ss., spec. 133-134.
[22] M. Cocconi, Le scommesse della cosiddetta Buona scuola, in Libro dell’anno del diritto 2016, Roma, 2016, 259.
[23] In tal senso, A. Romeo, Autonomia scolastica e diritti fondamentali, in www.statoechiese.it, n. 19/2017, 9. Ironicamente, G.C. Sacchi, Miti e riti dell’autonomia scolastica, in Riv. istr., 2018, 3, 54, definisce una fake news il proposito di apertura della l. n. 107/2015 di dare piena attuazione all’autonomia delle istituzioni scolastiche: «niente infatti di più ministerialistico».
[24] Sent. 2 luglio 2009, n. 200, in Foro amm. – CdS, 2010, 1621, commentata da F. Cortese, L’istruzione tra norme generali e principi fondamentali: ossia, la Corte costituzionale tra contraddizioni formali e conferme sostanziali, in Reg., 2010, 511 ss.
[25] Il fallimento del paradigma del dirigismo scolastico (Relazione al Congresso nazionale dell’Associazione Nazionale Docenti, 22 giugno 2018), 2 del paper. Per indicazioni più dettagliate, cfr. Eurydice, L’autonomia scolastica in Europa. Politiche e modalità di attuazione, Bruxelles, 2007, 9.
[26] Eurydice, op. cit., 9-10.
[27] Eurydice, op. cit., 12.
[28] Eurydice, op. cit., 14-15; Id., Livelli di responsabilità e autonomia delle scuole in Europa, in www.eurydice.indire.it (aprile 2009), 5.
[29] L. Neri – E. Pasini, Lezioni inglesi sull’autonomia scolastica, in www.lavoce.info (marzo 2018).
[30] Così O. Roselli, Le fonti normative delle università (una prima ricognizione), in www.osservatoriosullefonti.it (1996), 269.
[31] S. Raimondi, Lo stato giuridico dei professori universitari tra legge, autonomia statutaria, e spinte corporative, in Dir. amm., 2002, 212.
[32] Afferma P. Grossi, C’era una volta l’Università italiana, in Quad. fior., 28 (1999), 1141 ss., che l’insegnamento universitario è concepito come «trasmissione di un sapere scientifico». Di guisa che la lezione è «la prosecuzione naturale di una avventura di ricerca», mentre la si vorrebbe degradare ad una «esposizione chiara e armonica di un patrimonio di nozioni».
[33] D. Sorace, L’autonomia universitaria degli anni novanta: problemi e prospettive, in Dir. pubbl., 1996, 143; C. Marzuoli, Istruzione e “Stato sussidiario”, ivi, 2002, 145, il quale sottolinea come l’autonomia scolastica fosse già attuativa del principio costituzionale della libertà di insegnamento di cui all’art. 33 Cost.; G. Silvestri, L’autonomia universitaria tra vecchi e nuovi centralismi, in Quad. cost., 2002, 335; M. Cocconi, L’autonomia, cit., 5; R. Rota, Le “regole” dell’autonomia universitaria. Brevi riflessioni sul cambiamento, in www.astrid-online.it n. 35/2006, § 1.1.; F. Dal Passo, L’Autonomia delle istituzioni scolastiche, Saarbrücken, 2014, 121; da ultimo, C. Mauceri, L’autonomia scolastica tra sistema scolastico costituzionale e sistema nazionale aziendale (Intervento al Convegno su: «20 anni di autonomia scolastica, dalla legge 59/1997 alla legge 107/2015. Cosa è successo alla scuola in Italia?» – Roma, 22 febbraio 2018), in www.comune.bologna.it, § 2.1.
[34] Nel senso che, nell’attribuire la potestà normativa a soggetti diversi dallo Stato, quest’ultimo «obbedisce a regole di mera opportunità», M.S. Giannini, Autonomia (Saggio sui concetti di autonomia), in Studi in onore di L. Rossi, Milano, 1952, 195 ss., ora in Id., Scritti, Milano, 2003, III, 345 ss., spec. 352.
[35] D. Sorace, op. cit., 143 ss.; già prima, L. Paladin, Servizio «pubblico» e autonomia, in Universitas, 1990, I, 42 ss.
[36] Nel senso che l’autonomia scolastica rappresenta anche «un principio organizzativo funzionale ad una più soddisfacente garanzia del diritto all’istruzione (art. 34 Cost.) attraverso un innalzamento della qualità del servizio erogato», M. Cocconi, op. ult. cit., 5-6; in termini analoghi, F. Dal Passo, ibidem.
[37] Ciò a differenza delle università, le quali, pur a seguito della «ricentralizzazione» operata dalla c.d. legge Gelmini (su cui, da ultimo, R. Morzenti Pellegrini, L’autonomia universitaria, in Diritto amministrativo e società civile. I – Studi introduttivi, Bologna, 2018, 151 ss., spec. 156-165), si sono in generale disancorate «da un modello burocratico e centralistico retto da un sistema di amministrazione indiretta, caratterizzato dall’unicità e dall’uniformità, per passare ad un assetto ordinamentale in cui risalta una marcata pluralità soggettiva ed una accentuata differenziazione» (G. Mulazzani, Le università e il perseguimento della mission istituzionale alla luce dell’autonomia. Tra riforme legislative e interventi dell’ANAC, in Munus, 2018, 580-581).
[38] Ancorchè autorevole dottrina ritenga insufficiente tale divieto legislativo alla luce delle innumerevoli leggi-provvedimento che, surrogando le circolari ministeriali ora vietate dalla legge, decidono per le università cosa fare e cosa non fare: F. Merusi, Legge e autonomia nelle università, in Dir. amm., 2008, 739.
[39] R. Morzenti Pellegrini, L’autonomia scolastica, cit., 153; V. Campione – A. Poggi, Sovranità Decentramento Regole. I livelli essenziali delle prestazioni e l’autonomia delle istituzioni scolastiche, Bologna, 2009, 112.
[40] L’art. 255, comma 1, d.lgs. n. 297/1994 stabilisce, infatti, che i conservatori di musica, le accademie di belle arti e le accademie nazionali di arte drammatica e di danza sono dotati, oltre che di personalità giuridica, di autonomia amministrativa, organizzativa, finanziaria, didattica, di ricerca e di sviluppo. Non viene riconosciuta autonomia statutaria, ancorchè si preveda che gli eventuali statuti disciplinanti il funzionamento amministrativo e didattico degli istituti «restano in vigore, per gli istituti che ne sono dotati, in quanto compatibili con le norme del presente testo unico e con i regolamenti generali sugli istituti di istruzione artistica».
[41] A.L. Tarasco, Conservatori di musica ed Accademia d’arte: quale modelli per l’autonomia?, in Foro amm. – TAR, 2002, 1803.
[42] A.L. Tarasco, op. cit., 1809.
[43] Su cui M. Gigante, op. cit., 788.
[44] F. Fracchia, op. cit., 222-223.
[45] Dipartimento per il sistema educativo di istruzione e di formazione, 17 maggio 2018 prot. n. 1143, in www.miur.gov.it.
[46] Art. 1, comma 1.
[47] V. Campione – A. Poggi, op. cit., 37.
[48] V. Campione – A. Poggi, op. cit., 41.
[49] V. Campione – A. Poggi, op. cit., 138.
[50] R. Pepe, L’autonomia delle istituzioni scolastiche, Padova, 2013, 33-36 e 115; in termini analoghi, R. Morzenti Pellegrini, L’autonomia scolastica, cit., 149, secondo cui l’attuale quadro normativo «appare difficilmente compatibile con il riconoscimento di una piena ed effettiva autonomia dei singoli istituti scolastici».
[51] Così M. Renna, L’autonomia incompiuta delle istituzioni scolastiche, in Ist. fed., 2005, 357-358.
[52] M. Renna, op. cit., 359.
[53] Sempre M. Renna, op. cit., 368 e 391.
[54] D.d.l. A.S. n. 3542, in Atti parlamentari – Senato della Repubblica – XVI legislatura.
[55] Appello per il ritiro del disegno di legge n. 953 (ex legge Aprea), in www.retescuole.net.
[56] Sent. 13 gennaio 2004, n. 13, in www.giurcost.org.
[57] Corte cost., n. 200/2009, cit.. Per maggiori approfondimenti sul punto, cfr. S. Troilo, Titolo V e nuova governance del sistema autonomistico tra Stato, Regioni e autonomie locali. Il ruolo delle istituzioni scolastiche autonome (Relazione al Convegno su: «Associazioni di scuole autonome» – Bressanone, 19 ottobre 2012), in www.forumcostituzionale.it, § 4.
[58] R. Pepe, op. cit., 108-109, anche in nota.
[59] A. Cocozza, Dalla scuola alla rete: per una scelta consapevole, in Riv. istr., 2011, 2, 58.
[60] Compagnia delle Opere, Una scuola che parla al futuro, in www.disal.it (2009), 10.
[61] Così A. Poggi, 953, il numero che suona il “funerale” dell’autonomia, in www.ilsussidiario.net (ottobre 2012).
[62] Si allude al d.d.l. C.D. n. 4121, in Atti parlamentari – Camera dei Deputati – XVI legislatura.
[63] Progetto di legge 953, un de profundis per la democrazia, in www.edscuola.eu (novembre 2012).
[64] Così M. Renna, op. cit., 392.
[65] Lo ha recentemente ricordato G. Mobilio, Le Città metropolitane. Dimensione costituzionale e attuazione statutaria, Torino, 2017, 149; a suo tempo, l’aveva subito segnalato U. De Siervo, Statuti e Regolamenti: nuove fonti normative di comuni e province, in Reg., 1991, 392.
[66] A. Romano Tassone, «Il nuovo cittadino» di Feliciano Benvenuti tra diritto ed utopia, in Dir. amm., 2008, 326.
