Leadership distribuita ed elettività degli organi di governo
Senato, Sala Isma, Roma, 8 ottobre 2019
Andando si fa il cammino,
e nel rivolger lo sguardo
ecco il sentiero che mai
si tornerà a rifare.
Antonio Machado
Viandante, non c’è cammino
Un verso
Premessa
L’iniziativa di oggi si inserisce nell’ambito della celebrazione della Giornata Mondiale degli insegnanti alla quale è espressamente dedicata ed abbiamo voluto che si tenesse in un luogo istituzionale che potesse al meglio rappresentare il valore che la comunità internazionale riconosce al ruolo degli insegnanti per il progresso delle nazioni. L’Italia, nelle scelte politiche che riguardano l’istruzione, troppo spesso dimentica di aver partecipato, nell’ambito delle Nazioni Unite, alla sottoscrizione di documenti che affermano principi fondanti che riguardano il ruolo dell’istruzione e quello degli insegnanti. Quei principi vogliamo qui ribadire unitamente alle nostre proposte per valorizzare il ruolo degli insegnanti all’interno delle istituzioni scolastiche e alla necessità di un cambio di paradigma dei modelli organizzativi e di governo delle scuole.
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GIORNATA MONDIALE DEGLI INSEGNANTI
Dopo questa breve premessa, una domanda per introdurre, come nasce la Giornata Mondiale degli Insegnanti e quali finalità persegue?
Tutto inizia con la convocazione, su iniziativa dell’Unesco e dell’ILO, di una speciale Conferenza intergovernativa che adottò il 5 ottobre 1966 un documento definito “Raccomandazione sullo Status degli Insegnanti”. Successivamente, a partire dal 1994, su iniziativa delle Nazioni Unite si decise di celebrare la ricorrenza del giorno della firma della Raccomandazione, appunto il 5 ottobre di ogni anno, quale “Giornata Mondiale degli Insegnanti”.
È evidente che con la Raccomandazione e con la decisione di celebrare ogni anno la Giornata mondiale degli insegnanti si intese riconoscere al più alto livello istituzionale internazionale, qual è il consesso delle Nazioni Unite, il ruolo e la funzione degli insegnanti; una funzione espressamente legata al diritto all’istruzione, quale diritto fondamentale riconosciuto dalla Dichiarazione universale dei diritti dell’uomo (art. 26), che considera l’educazione una condizione necessaria per lo sviluppo dei valori morali e culturali, per il progresso economico e sociale. Riconoscere il ruolo essenziale degli insegnanti rende necessario e fondamentale, secondo le Nazioni Unite, assicurare loro uno status che sia adeguato a questo ruolo, precisando che con il termine status, si intende sia la condizione degli insegnanti nella società, dunque, il grado di considerazione e di prestigio sociale, sia le condizioni di lavoro, ovvero retribuzione, carriera e loro coinvolgimento nei processi decisionali.
Nella Raccomandazione si individuano i campi di applicazione e si raccomandano principi guida per i governi. Malgrado ciò, la Raccomandazione rimane un atto giuridicamente non vincolante e, pertanto, non in grado di imporre l’adozione di atti normativi ai singoli Stati, ma per il livello istituzionale da cui proviene e per il valore etico dei principi che afferma non può che rappresentare un orizzonte autorevole entro cui ancorare scelte politiche e atti normativi volti a valorizzazione lo status degli insegnanti, dunque il loro ruolo e la loro funzione nella scuola e nella società.
SITUAZIONE ITALIANA
Stipendi degli insegnanti e spesa per istruzione
Molti Paesi, più o meno consapevolmente, hanno fatto propri i principi contenuti nella Raccomandazione e, comunque, adeguatamente considerano e valorizzano il ruolo e la funzione degli insegnanti. Tra questi Paesi non può certo essere annoverata l’Italia. A conforto di tale affermazione è sufficiente leggere la recente Raccomandazione del Consiglio dell’Unione Europea (Raccomandazione sul programma nazionale di riforma 2019 dell’Italia, UE, Bruxelles, 5.6.2019) in cui chiaramente è confermata qual è la condizione degli insegnanti italiani: “gli stipendi degli insegnanti italiani rimangono bassi rispetto agli standard internazionali e rispetto ai lavoratori con un titolo di istruzione terziaria. Le retribuzioni crescono più lentamente rispetto a quelle dei colleghi di altri paesi e le prospettive di carriera sono più limitate, basate su un percorso di carriera unico con promozioni esclusivamente in funzione dell’anzianità anziché del merito. Ciò si traduce in una scarsissima attrattiva della professione di insegnante per le persone altamente qualificate e in un effetto disincentivante sul personale docente, che a sua volta ha un impatto negativo sui risultati di apprendimento degli studenti.”
Difatti, è sufficiente un rapido sguardo ai dati forniti dall’Unione Europea per capire qual è la situazione retributiva dei docenti italiani rispetto a quelli dei colleghi degli altri paesi europei. La retribuzione media annua degli insegnanti italiani è di 28.147 euro, meno della metà di quella dei colleghi della Danimarca (60.444 euro) e, a seguire, inferiore a quella dei colleghi della Germania (55.926 euro), dell’Austria (48.974 euro), dei Paesi Bassi (47.870 euro), del Belgio (44.423 euro), della Finlandia (44.269 euro), della Svezia (40.937 euro), del Regno Unito (37.195 euro), della Francia (33.657 euro) e del Portogallo (29.941 euro).
In Italia, la retribuzione degli insegnanti è scaglionata in sei fasce, il passaggio di fascia avviene dopo molti anni, per il passaggio alla seconda fascia occorrono ben 8 anni. La retribuzione massima si raggiunge dopo 35 anni di servizio, praticamente a ridosso del pensionamento, contro una media europea di 24 anni. Mentre in Finlandia sono sufficienti 16 anni di servizio per avere il massimo della retribuzione.
Cionondimeno, l’analisi comparativa non può essere limitata al solo dato stipendiale e alla struttura retributiva, altri aspetti dovrebbero essere considerati, che tra l’altro affermano una specificità tutta italiana. Si tratta, innanzitutto, di elementi strettamente connessi alla prestazione lavorativa per come incardinata nell’organizzazione scolastica e che hanno una ricaduta diretta sull’effettiva retribuzione. Tra questi, è paradigmatica la condizione degli insegnanti della scuola secondaria, titolari su cattedre orario esterne, ovvero cattedre articolate fino a tre scuole e due comuni. Gli insegnanti, in tali casi, prestato servizio su più sedi, a volte distanti decine di chilometri, e con per spese di viaggio interamente a loro carico. È ovvio che si tratti di costi connessi allo svolgimento dell’attività lavorativa e che non dovrebbero gravare sull’insegnante, ma ciò non avviene, mentre hanno un effetto diretto sulla retribuzione effettivamente percepita che è decurtata dagli oneri sostenuti per le spese di viaggio. Altra situazione significativa, gli organici degli insegnanti vengono definiti ogni anno ed annualmente le situazioni di soprannumerarietà vengono trattate con trasferimenti coatti (edulcorati nel linguaggio burocratese sindacale con il termine “mobilità d’ufficio”) verso sedi distanti spesso decine di chilometri. Ancora con oneri di trasferimento a carico degli insegnanti. È ovvio che al costo economico, in questo caso, si aggiunge quello biologico, dovuto allo stress per la perenne instabilità che li affligge e che rende anche i cosiddetti “insegnanti di ruolo” insegnanti precari a vita. Si deve, infatti, considerare che tali operazioni si ripetono ogni anno e constano di diverse fasi, un surreale girone dantesco che affligge l’intera categoria che si trova ad affollare, per buona parte dell’anno, gli uffici amministrativi periferici del Miur e quelli delle organizzazioni sindacali che condividono, in modo interessato, insieme all’amministrazione scolastica la gestione di questo esilarante carosello.
Anche altre situazioni, ancora, andrebbero considerate, tra cui le cosiddette “ore buche” che costringono a restare a scuola per un numero di ore eccedente il servizio prestabilito; il mancato riconoscimento degli oneri per pasti quando l’attività prosegue per l’intera giornata (partecipazione obbligatoria a riunioni di organi collegiali e altre varie attività), ma l’elenco sarebbe lungo. Però, tutto questo è significativo ed utile a cogliere qual è la condizione dei docenti italiani e la effettiva consistenza delle loro retribuzioni.
Tuttavia, a ben vedere, tutto il sistema istruzione in Italia risente della scarsità di risorse. L’Italia, spende appena il 4% del PIL per l’istruzione, terzultima in Europa e ben sotto la media europea, a fronte di paesi come la Danimarca, il Belgio e la Svezia che spendono quasi il doppio. La Germania per l’istruzione spende, in valore assoluti, quasi 127,4 Mld di euro, noi circa la metà, 65,1 Mld di euro.
Quanto sia importante l’istruzione per lo sviluppo di un paese è stato ben compreso dai paesi emergenti che negli ultimi decenni hanno accresciuto gli investimenti, la cura e l’attenzione verso l’istruzione e la formazione. Oggi, i risultati scolastici dei loro studenti sono tra i migliori nelle comparazioni internazionali, come lo sono i tassi di crescita delle loro economie. Difatti, in questi ultimi anni, il numero dei laureati, di età compresa tra i 25 e i 34, nei paesi del G20 non-Ocse (Argentina, Brasile, Cina, India, Indonesia, Federazione Russa, Arabia Saudita e Sud Africa) ha superato quello dei paesi Ocse. Mentre, secondo alcune previsioni Ocse, nel 2030 Cina ed India avranno più del 60 per cento di tutti i laureati in discipline scientifiche e tecnologiche (discipline stem) dei paesi Ocse e G20. Tutto ciò conferma quanto da anni attestano le ricerche internazionali condotte dall’OCSE ovvero la forte corrispondenza tra livello generale di istruzione della popolazione e crescita economica.
Buona o pessima scuola?
Naturalmente, non sono solo gli aspetti quantitativi che fanno di una scuola una buona scuola e, certamente, una “buona scuola” non può essere tale per legge. Il bacio della principessa al rospo, pur disvelatrice dell’incantesimo, è una magia che appartiene al mondo favolistico, sicuramente utile per affermare una intima verità. Ma la scuola ha bisogno di politiche lungimiranti e di certezze, perchè certi sono i suoi problemi e certe devono essere le risorse finanziarie per consentirle di assolvere appieno alla sua funzione. Diversamente, ci si dovrà rassegnare ad una prospettiva tutt’altro che buona, anzi pessima. Ed è facile immaginare come una pessima scuola non potrà che formare pessimi ingegneri, ed avremo strade insicure e ponti che crollano; pessimi avvocati e pessimi giudici e cercheremo una giustizia che non saranno mai in grado di darci; pessimi medici e correremo il rischio di essere operati per un raffreddore. Una pessima scuola, molto probabilmente, formerà anche pessimi insegnanti, che formeranno pessimi ingegneri, pessimi avvocati, pessimi giudici, pessimi medici, pessimi cittadini che eleggeranno una pessima rappresentanza politica che governerà modestamente un pessimo paese. Insomma, la scuola su ognuno di noi imprime un segno, quel segno connota anche il livello di civiltà e di progresso di un paese, nel suo attuale stato ed in quello futuro.
PROSPETTIVA ED ELEMENTI DA CUI PARTIRE
Per la nostra scuola è certo un momento difficile, ma, di fronte ad una richiesta di cambiamento che viene dai cittadini, può anche divenire un’opportunità decisiva. Dal saper leggere il presente dipenderà la possibilità di poter incidere sul futuro.
La scuola, innanzitutto, deve ritornare ad essere un luogo ove “offrire agli studenti occasioni di apprendimento dei saperi e dei linguaggi culturali di base” … ove “acquisì..(re) gli strumenti di pensiero necessari per apprendere a selezionare le informazioni; (ove) promuovere negli studenti la capacità di elaborare metodi e categorie che siano in grado di fare da bussola negli itinerari personali; (ove) favorire l’autonomia di pensiero degli studenti, orientando la propria didattica alla costruzione di saperi a partire da concreti bisogni formativi” …. “La scuola realizza appieno la propria funzione pubblica impegnandosi, in questa prospettiva, per il successo scolastico di tutti gli studenti”.
Qualora la scuola abdicasse a questa missione, fatalmente sarebbe destinata a degradare in un non-luogo, incapace di offrire quel contributo significativo al progresso del nostro Paese, espressione della funzione pubblica che la Costituzione espressamente le affida.
Allora bisogna chiedersi, oggi la nostra scuola sta svolgendo appieno questa funzione? Riesce ancora a contribuire significativamente allo sviluppo, alla cura e al consolidamento dei saperi dei nostri studenti? Si tratta di domande tutt’altro che retoriche, se si pensa che la scuola italiana appare, ormai, aver perso i tratti che differenziavano le singole scuole, per la specificità degli studi, per la diversità dei percorsi formativi, per le differenti categorie di docenti e di capi di istituto che vi afferivano. Una specificità che certo persiste per gli aspetti ordinamentali, ma che scompare e rende simili le une alle altre per l’accoglienza e lo spazio sempre più ampio dato alle tante e indefinite educazioni e alle tante fatue e indistinte attività. Una identità che si è persa con la perdita di memoria del tempo dedicato alla cura della didattica e allo studio delle discipline, del valore riconosciuto all’impegno e al merito scolastico. In altre parole, quello che si osserva è un pericoloso scivolamento verso un non-luogo senza identità, ove i meri adempimenti burocratici e attività-altre appaiono essere la preoccupazione prevalente. Un defaticante impegno a separare l’acqua azzurra dall’acqua chiara, mentre il sistema si annichilisce. D’altronde, la situazione è di tutta evidenza, ed è attestata da atti prodotti a vari livelli istituzionali e da indagini comparative internazionali.
Allora, cambiare la nostra scuola significa creare le condizioni perché possa realizzare a pieno la propria missione che è imprescindibile dalla funzione educativa e formativa che le assegna la Costituzione; significa rimettere effettivamente al centro di ogni momento dell’organizzazione scolastica la relazione educativa, il rapporto maestro-allievo, insegnante-discente, docente-studente, i profitti degli studenti ovvero il processo di insegnamento apprendimento. E poiché gli esiti scolastici non dipendono solo dal singolo insegnante e dall’attività svolta in classe, è necessario un modello organizzativo che valorizzi la collaborazione e la condivisione, con un’articolazione distribuita di ruoli e di responsabilità (leadership distribuita).
Quello che proponiamo è un modello di organizzazione orizzontale e reticolare, flessibile e modulare, fondato sulla partecipazione e sulla condivisione. Un modello democratico nettamente opposto a quello attuale, poggiato sulla concentrazione di ruoli e funzioni in un organo monocratico, sempre più autoreferenziale e autoritario. Bisogna ricordare che la dirigenza scolastica è stata introdotta nella scuola da un legislatore distratto che, nel mentre era impegnato nella riforma della pubblica amministrazione, con imperdonabile leggerezza apportava una modifica genetica ai caratteri partecipativi e democratici che hanno connotato la nostra scuola sin dai decreti delegati degli anni ’70.
LA SCUOLA CHE VOGLIAMO
Una scuola democratica è la nostra proposta di cambiamento, un cambiamento che non solo auspichiamo, ma che riteniamo necessario se vogliamo invertire il pericoloso declino verso cui muove il nostro sistema educativo. Si tratta di una proposta di sistema che interessa non solo l’organizzazione delle istituzioni scolastiche, ma anche la condizione professionale dei docenti, l’organizzazione dell’offerta formativa sul territorio e la stessa organizzazione periferica dell’amministrazione scolastica. In questa sede, per economia di trattazione, ci limiteremo ai primi due aspetti, che io tratterò schematicamente, rinviando al sito dell’Associazione Nazionale Docenti per maggiori approfondimenti e al testo della proposta di legge 4121, presentata nel 2011 e tutt’ora pubblicata sul sito della Camera dei deputati.
Organi di governo elettivi e leadership distribuita
Ciò detto, è evidente che il modello di scuola che proponiamo postula un vero e proprio cambio del paradigma organizzativo, da un modello incentrato sugli aspetti burocratici e amministrativi, autoritario e gerarchico, qual è l’attuale modello dirigistico, ad un modello democratico fondato su una leadership distribuita e sull’elettività degli organi di governo.
La riforma del modello organizzativo rende necessario, infatti, definire una nuova architettura dell’organizzazione scolastica che possa garantire ai docenti partecipazione e corresponsabilità nelle scelte e nei risultati. Riteniamo che la partecipazione effettiva ai processi decisionali sia una leva capace di stimolare e di favorire un clima positivo e motivante; la partecipazione, a sua volta, verrebbe rafforzata dalla condivisione con la comunità professionale, attraverso l’instaurarsi di un rapporto fiduciario di natura elettiva con i colleghi chiamati a ricoprire ruoli di responsabilità organizzativa.
Preside elettivo
L’abbandono del modello burocratico e dirigistico di derivazione aziendalistica rende necessario la temporaneità del mandato del rappresentante dell’istituzione scolastica e il suo conferimento attraverso l’elezione (Preside elettivo). Per il preside eletto la temporaneità dell’incarico e il suo conferimento attraverso l’elezione non potrebbero che accentuare il carattere di missione della sua azione che diverrebbe imprescindibile dalla qualità e dai risultati del processo di insegnamento-apprendimento e dal rapporto con l’insegnamento, che sarebbe solo sospeso per la durata del mandato.
Carriera per i docenti
Il re-indirizzamento dell’organizzazione sugli apprendimenti porta con sé, inoltre, la necessità di una ri-articolazione funzionale del ruolo di coloro che sono preposti alla loro acquisizione, i docenti, con chiari riflessi sullo sviluppo della loro professione. Ruoli diversi richiederanno, infatti, competenze e responsabilità diversificate, oltreché la disponibilità a svolgerli in contesti differenti e, dunque, uno sviluppo della professione degli insegnanti in fasce funzionali non gerarchiche, che consenta ai docenti, che per merito raggiungano la fascia superiore, di ricoprire ruoli rilevanti, compreso quello di preside dell’istituzione scolastica.
Consiglio Superiore della Docenza
Si deve considerare, infine, che le garanzie poste dalla Costituzione possono trovare attuazione solo se sono salvaguardate l’autonomia professionale degli insegnanti e la loro piena partecipazione al governo democratico dell’istituzione scolastica. Da qui, si rileva che lo stato giuridico dei docenti non può più essere assimilato, come ora anche sul piano disciplinare, a quello di altri dipendenti della pubblica amministrazione, ma richiede una propria disciplina e uno specifico sistema di tutele affidato ad organismi tecnico-rappresentativi della professione (Consiglio superiore della docenza).
È lapalissiano che la libertà di insegnamento è intimamente legata alle condizioni del suo effettivo esercizio e che ogni limitazione, se volta a perseguire altri fini, non può che assumere i tratti di un’indebita ingerenza.
In conclusione, è tempo di prendere atto del fallimento del paradigma dirigistico e sostenere il modello alternativo di scuola democratica che noi proponiamo.
Francesco Greco
*Relazione al seminario “La scuola che vogliamo. Idee e proposte per una scuola democratica”,
Sala Isma, Senato della Repubblica, Roma, 8 ottobre 2019
